L’appauvrissement de la recherche publique est le résultat de choix politiques.
Les conditions de financement de la recherche publique déterminent celles du travail des personnels de la recherche. En France, leur détérioration n’est pas la conséquence d’une contrainte budgétaire qui imposerait de « faire des économie » mais bien de choix politiques absurdes ou malheureux depuis 1993. Le résultat des politiques scientifiques ambitieuses menées par la Finlande et la Belgique en témoigne.

Philippe Askenazy
Economiste au CNRS, Centre Maurice Halbwachs

Les conditions de travail des personnels de la recherche publique sont largement tributaires des financements de l’État et des processus de leur allocation. La dégradation des premières dans toutes ses dimensions psycho-sociales – déclassement salarial, précarité prolongée avant d’accéder à un poste fixe, surcharge administrative, manque de moyens pour effectuer un travail bien fait etc. – est bien la résultante des seconds. Il est donc utile de se plonger dans les mécaniques qui déterminent le financement public de la recherche au sein de l’État central, les collectivités locales n’ayant qu’un apport mineur puisque la recherche est hors de leur compétence.

Le tournant majeur de 1993

Sous les différents gouvernements socialistes de mai 1988 à mars 1993, ­Hubert ­Curien détient, pour la seconde fois, le portefeuille de la recherche, avec le soutien permanent du président de la République, ­François ­Mitterrand. Dans cette période, le ministère de la recherche exprime les besoins de la recherche française et le ministère en charge du budget s’emploie ensuite à trouver les financements. La France est alors le quatrième pays le plus intensif en R&D au monde, avec plus de 2,3 % de sa richesse nationale déployée. À elle seule, la recherche publique pèse alors 0,9 % du PIB. Le budget initial de 1993, voté par une majorité de gauche agonisante, maintient encore son ambition en matière de recherche publique.
En février de la même année, aux États-Unis, tout juste arrivés au pouvoir, le président Bill ­Clinton et son vice-président Al ­Gore publient un document explicitant la stratégie de croissance pour faire rentrer leur pays dans le XXIe siècle : une stratégie basée sur la technologie. Ils y exposent les bases de l’économie de la connaissance et le déploiement d’internet. Leur stratégie repose notamment sur un redéploiement du dividende de la fin de la guerre froide. On ne parle pas de la fin de l’histoire, mais les dépenses militaires – y compris dans le domaine de la recherche – peuvent enfin décroître significativement. Que faire de cette manne, que faire des personnels de recherche militaire travaillant dans le privé comme dans le public ? Plutôt que de fermer des laboratoires militaires, les technologies se doivent de devenir mixtes, voire civiles. Des laboratoires de recherche les plus pointus aux lycées les plus isolés, l’accès à internet doit être garanti dans les trois ans via un investissement public massif.
Ce document est lu en Europe. Plusieurs pays se lancent alors eux-aussi dans la course à l’économie de la connaissance. D’autres restent à quai, dont la France.
En mars, quelques jours donc après la publication de la stratégie américaine, une nouvelle majorité arrive au pouvoir en France. La situation économique du pays offre des similitudes avec l’actuelle. En particulier, le déficit public devrait, selon les prévisions, dépasser 5,5 % du PIB, alors que le traité de Maastricht vient tout juste d’être ratifié. Il sera in fine de 6,5 % du PIB au sens de Maastricht. Une des étoiles montantes de la droite, ­François ­Fillon, accède au poste de ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche (ESR) bien qu’il n’ait aucune expérience sur le sujet. Lors de son premier discours devant un aéropage de responsables de l’ESR, il clame « ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche depuis seulement quinze jours, vous n’attendrez pas de moi que je vous indique la politique qui sera celle du gouvernement ».

Une bascule irréversible

Un ministre sans politique laisse les mains libres à Bercy qui dispose, lui, d’une vision de la recherche française et qui est investi d’une mission de rétablissement des comptes publics. La bascule de pouvoir du ministère de la recherche vers Bercy sera irréversible. Alors que François Fillon est ministre de l’ESR, la décision budgétaire est dans les mains du ministre d’État, ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie (du 30 mars au 29 novembre 2004), Nicolas Sarkozy, le plus puissant des loups de la droite. Il s’entoure d’un cabinet de choc. Alexandre de ­Juniac, futur patron d’Air France-KLM, y côtoie ­Frédéric­ ­Oudéa, futur PDG de la Société générale (et mari d’une éphémère ministre en charge de l’éducation nationale du gouvernement ­Attal).
À cette époque, quel est le diagnostic dominant dans les couloirs de Bercy sur l’état de la recherche française ? De manière schématique, la France dispose d’une recherche forte ; mais elle se distingue par un poids de la recherche publique, relativement à la R&D privée, supérieur à celui d’autres grandes nations scientifiques, dont les États-Unis.
La faiblesse du privé est interprétée comme la résultante de deux facteurs. Le premier serait l’effet d’éviction par une recherche publique biberonnée à un soutien public particulier à visée militaire – devenue moins urgente – et par des recrutements massifs d’enseignants-chercheurs pour suivre la démographie étudiante : une recherche publique trop attractive pour les talents empêcherait le privé d’en bénéficier. Le second facteur serait la posture des chercheurs publics, enfermés dans leur tour d’ivoire, refusant de collaborer avec le privé « contrairement à l’étranger ». La solution miracle s’esquisse alors : en appauvrissant la recherche publique, en limitant les recrutements, on obtient un triple dividende : des jeunes qui se tourneront vers les laboratoires privés ; des chercheurs publics qui descendront de leur tour d’Ivoire pour trouver des financements privés et collaborer avec l’extérieur ; et des économies budgétaires.
Un raisonnement absurde : ce sont au contraire des universités et organismes de recherche bien dotés qui sont attractifs pour le privé, qui peuvent prendre des risques de collaborer avec le privé, et surtout, qui produisent des flux suffisants de docteurs et scientifiques pour nourrir à la fois la recherche publique et privée, « comme à l’étranger ». Ce raisonnement s’est soldé par le décrochage de la France en matière de recherche. En à peine dix ans, seul pays de l’OCDE à voir sa part de la R&D dans le PIB reculer, la France se retrouve au douzième rang selon cette métrique, dépassée entre autres par l’Allemagne, l’Autriche, la Corée du Sud et le Danemark.

« Sauvons la recherche »

Après une décennie de disette, l’année 2003 sonne la naissance du mouvement « Sauvons la recherche ». Il revendique notamment que l’objectif fixé par les pays européens au sommet de Lisbonne en 2000 soit respecté, soit 1 % du PIB consacré à la recherche publique. La mobilisation monte en puissance. Enfin conscient d’une croissance mondiale tirée par l’économie de la connaissance, Bercy est alors d’accord pour faire un effort. La décision est dans les mains du ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie d’alors (du 30 mars au 29 novembre 2004), hasard historique, ­Nicolas ­Sarkozy. Ce dernier donne son accord à condition que les financements ne soient pas distribués indistinctement : ils doivent être contrôlés pour retenir les plus « excellents » et « pertinents » autour de priorités. En outre, en renforçant la concurrence entre équipes publiques et en accroissant la bureaucratie, on s’assure que les personnels de la recherche seront occupés à autre chose qu’à se mobiliser collectivement. Créée début 2005, l’Agence nationale de la recherche (ANR) sera un des premiers fers de lance de cette politique.
Avec le décalage temporel entre dépôts des projets et dépenses effectives, les dépenses publiques de R&D ne remontent légèrement qu’en 2007, au début de la présidence Sarkozy

La LOLF, doublement : Redoutable pour la recherche publique

Entre temps, la LOLF (Loi organique des lois de finance) est entrée en vigueur en 2006. Comme pour d’autres pans des services de l’État, elle est doublement redoutable pour la recherche publique. D’une part, elle introduit le compte d’affectation spéciale, le « CAS pensions ». Il s’agit d’une caisse fictive, assurant un équilibre comptable du régime des pensions versées par l’État à travers des cotisations des employeurs publics. Plus le poids des pensions est important, plus le coût du travail affiché d’un fonctionnaire d’État est important, sans que ces cotisations fictives n’aient le moindre rapport avec le niveau de la pension qu’obtiendra le fonctionnaire d’État. Le régime est de plus en plus massif, notamment du fait des départs à la retraite des anciens fonctionnaires de certaines entreprises publiques privatisées comme France Télécom (même passés chez Orange, ses personnels avaient gardé leur statut). Le coût du travail d’aujourd’hui des fonctionnaires d’État reflète ainsi pour une part les privatisations décidées des décennies auparavant. Résultat : pour les mêmes droits, un employeur public paye fictivement des cotisations retraites doubles pour un fonctionnaire d’État que pour un fonctionnaire hospitalier ou territorial. Or, en ajoutant aux dépenses publiques de recherche les cotisations du CAS pensions – les personnels fonctionnaires de l’ESR sont des fonctionnaires d’État – l’État peut « maquiller » une baisse effective de l’effort de recherche publique par rapport au PIB. Il ne s’en prive pas.
Sans rentrer dans les détails des manuels d’Eurostat, inclure la totalité du CAS pensions n’en respecte pas l’esprit, ni ne l’exclue totalement. En Allemagne, où la question est inverse – il n’y a aucune cotisation retraite pour les fonctionnaires, les pensions étant fiscalisées –, une cotisation reflétant le niveau des futures pensions du fonctionnaire est simplement rajoutée dans les statistiques de dépenses publiques. Un tel exercice est complexe mais remplacer le taux du CAS par celui pratiqué pour les deux autres fonctions publiques (régime CNRACL) s’en rapproche. Pour la France, cela donnerait la courbe en pointillés sur le Graphique 1 : nous serions désormais bien en deçà de 0,7 % de R&D publique.
D’autre part, la LOLF a procédé, dans un objectif affiché de transparence, à une bascule des crédits d’impôts – dont le crédit d’impôt recherche (CIR) – de la partie dépenses à la partie recettes. En contradiction avec les conventions statistiques européennes, un crédit d’impôt n’est plus une dépense, une forme de subvention, mais une moindre recette dans le débat budgétaire français. Et, le Parlement doit adopter en premier les recettes pour aborder les dépenses.
Cela peut sembler anodin mais cela ne l’est pas. Il devient en pratique impossible pour les parlementaires de discuter d’un vase communiquant entre CIR et financement public de la recherche : toute baisse du CIR dans la partie recettes tombe dans le budget général et ne peut être ciblée vers une mesure de la partie dépenses où figurent les moyens alloués à la recherche publique. Seul le gouvernement peut le faire en amont, et donc, Bercy.
Or, nouvellement élu en 2007, le président ­Sarkozy, flanqué de son premier ministre Fillon, se laisse convaincre par des capitaines d’industrie de la nécessité de renforcer le soutien à la R&D. Le choix politique est fait alors de se reposer essentiellement sur un unique outil, le CIR, dans l’objectif de faire enfin décoller la R&D. À grands coups de simulations, la prose de Bercy prévoit alors d’assurer, d’ici 2020, le respect du fameux objectif global de Lisbonne de 3 % du PIB en R&D, grâce à ce dispositif concocté dans ses murs. Même si depuis la promesse s’est évanouie, la boite de ­Pandore demeure ouverte. La refermer nécessiterait, pour reprendre l’image classique des juristes fiscaux, de s’opposer à de multiples chiens qui gardent cette niche fiscale. Celle-ci engloutit désormais près de 8 milliards d’euros, deux fois le budget du CNRS.

Faut-il se résoudre à la fatalité ?

Il ne faut pas se résoudre à la fatalité. Des exemples sont inspirants. En 1993, la Finlande est enfoncée dans un gouffre économique, emportée par la chute du bloc soviétique, son principal partenaire commercial. Le taux de chômage y dépasse 15 %, les finances publiques sont exsangues avec un déficit abyssal. Et pourtant, le pays choisit, pour rebondir, d’investir massivement dans la connaissance, ses universités, ses centres de recherche, pour fournir au plus vite aux entreprises une expertise et un vivier pour surfer sur la révolution numérique. Rapidement la Finlande devient un des pays les plus intensifs en recherche dépassant, dès le début du siècle, les fameux 3 % du PIB.
Plus récemment et plus proche de nous, la Belgique. Là-aussi le miracle est spectaculaire. L’investissement total en R&D a doublé en quelques années pour atteindre 3,5 % du PIB en 2020. Là-aussi, le choix de réussite est délibéré dans les régions comme au niveau fédéral s’appuyant sur une multiplicité de leviers y compris en copiant le CIR français : ce dernier s’est avéré comme en France totalement inefficace contrairement à d’autres aides aux entreprises. Et pourtant, la Belgique frôlait un endettement public de 100 % du PIB lorsque cette politique ambitieuse a été lancée. Cette politique n’a depuis pas résolu la dette publique (110 % en 2026 et plus de 5 % de déficit public, des niveaux similaires à ceux français) mais elle a fait de la Belgique une grande nation scientifique.
Ce n’est donc pas l’argent qui manque à la France pour bâtir une stratégie en matière de recherche et d’innovation mais bien une vision, une volonté politique.

Cet article est tiré du n°446 de notre revue La Vie de la Recherche Scientifique (VRS). Retrouvez l’ensemble des numéros dans notre rubrique VRS.